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摘 要：本文就檢驗檢測機構(gòu)計量認證(資質(zhì)認定)對象問題進行了研究探討，指出了我國目前開展的檢驗檢測機構(gòu)計量認證(資質(zhì)認定)工作存在對象判定上的不一致問題，提出了作者本人對計量認證(資質(zhì)認定)對象一問題的理解和判斷，為有關(guān)決策機關(guān)提出了相關(guān)工作意見和建議。

　　關(guān)鍵詞：檢驗檢測機構(gòu) 計量認證(資質(zhì)認定) 對象

　　O 引言

　　2017年4月9日，原國家質(zhì)檢總局第163號局長令頒布了《檢驗檢測機構(gòu)計量認證(資質(zhì)認定)管理辦法》，自2015年8月1日起實施，替代了2006年2月質(zhì)檢總局86號令頒布的《實驗室和檢查機構(gòu)資質(zhì)認定管理辦法》。《辦法》第二條對“實驗室”做出了如下定義：本辦法所稱實驗室，是指依法成立，依據(jù)相關(guān)技術(shù)標準或者技術(shù)規(guī)范，利用儀器設(shè)備、環(huán)境設(shè)施等技術(shù)條件和專業(yè)技能，對產(chǎn)品或者法律法規(guī)規(guī)定的特定對象進行檢驗檢測的專業(yè)技術(shù)組織。這里也就明確了，計量認證(資質(zhì)認定)對象首先它是一“專業(yè)技術(shù)組織”，是“依法成立”的。但這樣籠統(tǒng)的定義，也就為實際操作時很多不統(tǒng)一的做法埋下了伏筆。

　　1 概述

　　對檢驗檢測機構(gòu)實施計量認證(資質(zhì)認定)這一行政許可，它的上位法來自《計量法》，根據(jù)1985年發(fā)布的《計量法》第22條的規(guī)定：為社會提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)，必須經(jīng)省級以上人民政府計量行政部門對其計量檢定、測試的能力和可靠性考核合格。1987年的《計量法實施細則》第32條明確這樣的考核制度為“計量認證”，條文規(guī)定：為社會提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)，必須經(jīng)省級以上人民政府計量行政部門計量認證(CMA)。在2015年修訂的《計量法》里，相關(guān)規(guī)定在第21條里得以保留。計量認證這個詞在2006年以后逐步被計量認證(資質(zhì)認定)這個詞取代，在2006年的86號令里，規(guī)定：計量認證(資質(zhì)認定)有四種形式：檢測和校準檢驗檢測機構(gòu)計量認證(校準檢驗檢測機構(gòu)在后來實際操作中并沒有實施計量認證)、審查認可之驗收(對省市縣質(zhì)檢所)、審查認可之授權(quán)(對國家質(zhì)檢中心、省級授權(quán)站)、檢查機構(gòu)計量認證(資質(zhì)認定)(后來在實際操作中也沒有實施)。到了2015年的163號令，計量認證(資質(zhì)認定)就只包括計量認證這一種形式了。通過部門規(guī)章(局長令)的形式，把法律法規(guī)規(guī)定的“向社會出具具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的檢驗檢測機構(gòu)”的計量認證行政許可，逐步改名為了計量認證(資質(zhì)認定)(繼續(xù)簡稱CMA)。但是，不論是過去搞計量認證時候，還是現(xiàn)在叫做計量認證(資質(zhì)認定)，這項行政許可的對象以及如何分兩級實施(哪些該省里批哪些該國家批?)始終是存在爭議的，始終的是模糊不清的，就這么邊爭議邊干，邊爭議邊改革，一直“湊合”到現(xiàn)在。

　　163號令第3條，規(guī)定了以下5種情況(機構(gòu))必須取得計量認證(資質(zhì)認定)：1)為司法機關(guān)提供具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的;2)為行政機關(guān)提供具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的;3)為仲裁機構(gòu)提供具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的;4)為社會經(jīng)濟、公益活動出具具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的;5)其他法律法規(guī)規(guī)定應當取得計量認證(資質(zhì)認定)的。這幾條規(guī)定，看似比當初的“為社會提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)，必須經(jīng)省級以上人民政府計量行政部門計量認證”提法要復雜要嚴密，但實際上，具體操作時的理解也是五花八門，一直爭議不斷的。之所以出現(xiàn)爭議，究其根本原因，在于1987年原國家計量局出臺的《產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)計量認證管理辦法》第4條規(guī)定：取得計量認證的產(chǎn)品質(zhì)檢機構(gòu)，對外出具的數(shù)據(jù)(報告)具有法律效力。在后來的實踐中，逐漸演變成了：我只要取得了CMA，我的報告(數(shù)據(jù))就具有法律效力，實際上，這是誤讀，但因為有這個因素(有法律效力)，我國檢測機構(gòu)從幾千家發(fā)展到了今天的3萬6千多家，這里面就有很多是沖著“我只要拿下了CMA，我的數(shù)據(jù)就有法律效力”這樣一個原因來的。你比如，建設(shè)工程公司(工程局)的內(nèi)部檢驗檢測機構(gòu)，全國大約有6千多家，嚴格意義上，它們屬于企業(yè)內(nèi)部檢驗檢測機構(gòu)，是第一方檢測機構(gòu)，不具有第三方公正地位，但是，從鐵道系統(tǒng)到交通系統(tǒng)到水利電力系統(tǒng)，大多數(shù)建設(shè)工程施工企業(yè)的檢驗檢測機構(gòu)都取得了CMA，而且很多還取得了國家級CMA。

　　實際上，從立法初衷來說，法律要規(guī)范的是那些具備第三方地位，開展第三方檢測的檢測機構(gòu)，這類機構(gòu)必須通過技術(shù)監(jiān)督部門的一個嚴格技術(shù)考核，才能保證它出具數(shù)據(jù)的科學可靠，而不是反過來理解的，我只要拿下CMA，我的檢測數(shù)據(jù)(報告)就有了法律效力。因為存在上述理解上的誤讀，造成這些年，一些模糊邊緣領(lǐng)域的檢測檢驗檢測機構(gòu)究竟應該不應該受理它們的CMA申請，各省的做法是不一致的，比如混凝土攪拌站自己的化驗室、比如建設(shè)工程施工企業(yè)獨立成立的子公司性質(zhì)的檢測公司或者沒有獨立注冊的內(nèi)部工程檢測檢驗檢測機構(gòu)，還有煙草公司的檢驗檢測機構(gòu)，這些實際是第一方的檢驗檢測機構(gòu)。再比如機動車安檢機構(gòu)，它本質(zhì)上應歸為檢查機構(gòu)。還有司法鑒定機構(gòu)、刑偵機關(guān)的檢驗檢測機構(gòu).這些形形色色的“技術(shù)組織”，在究竟該不該受理其CMA申請上，一直存在爭議，有的省，原來受理(發(fā)證)了，后來又糾正，不受理了，有的原來不受理的，最近感覺國家認監(jiān)委的風向標是可以受理，國家認監(jiān)委都增加設(shè)立司法鑒定評定組和煙草評審組兩個新的CMA行業(yè)組，說明，這些領(lǐng)域的檢驗檢測機構(gòu)是可以申請CMA的。

　　2015年7月，國家認監(jiān)委印發(fā)《國家認監(jiān)委關(guān)于實施【檢驗檢測機構(gòu)計量認證(資質(zhì)認定)管理辦法】的若干意見》,文件就檢驗檢測機構(gòu)計量認證(資質(zhì)認定)實施范圍明確規(guī)定：按照“法無授權(quán)不可為”的法治原則，向社會出具具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果的檢驗檢測機構(gòu)，應當依法通過計量認證(資質(zhì)認定)(計量認證)。對于檢驗檢測機構(gòu)申請主體準入條件，文件進一步做出了明確規(guī)定：

　　(一)凡是依法設(shè)立的法人和其他組織，其依法注冊、登記的經(jīng)營范圍或者業(yè)務范圍包括檢驗檢測，并且能夠獨立、公正從業(yè)的，均可申請檢驗檢測機構(gòu)計量認證(資質(zhì)認定)。其他組織包括：依法取得工商行政機關(guān)頒發(fā)的《營業(yè)執(zhí)照》的企業(yè)法人分支機構(gòu)、特殊普通合伙企業(yè)、民政部門登記的民辦非企業(yè)單位(法人)等符合法律法規(guī)規(guī)定的機構(gòu)。

　　(二)若檢驗檢測機構(gòu)是機關(guān)或者事業(yè)單位的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，不具備法人資格，可由其法人授權(quán)，申請檢驗檢測機構(gòu)計量認證(資質(zhì)認定)。其對外出具的檢驗檢測報告或者證書的法律責任由其所在法人單位承擔，并予以明示。

　　(三)生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部的檢驗檢測機構(gòu)不在檢驗檢測機構(gòu)計量認證(資質(zhì)認定)范圍之內(nèi)。生產(chǎn)企業(yè)出資設(shè)立的具有法人資格的檢驗檢測機構(gòu)可以申請檢驗檢測機構(gòu)計量認證(資質(zhì)認定)，應當遵循檢驗檢測機構(gòu)客觀獨立、公正公開、誠實守信的相關(guān)從業(yè)規(guī)定。

　　2017年月3日印發(fā)了《國家認監(jiān)委關(guān)于進一步明確檢驗檢測機構(gòu)計量認證(資質(zhì)認定)工作有關(guān)問題的通知》(國認實〔2017〕2號)，再次強調(diào)：“計量認證(資質(zhì)認定)部門應當認真貫徹落實行政許可制度改革的要求，執(zhí)行放寬主體準入條件、允許租賃設(shè)備和分包、許可非標方法等釋放紅利的政策措施，簡化審批手續(xù)，規(guī)范審批流程。”

　　通過這幾年國家認監(jiān)委一系列的調(diào)整改革計量認證(資質(zhì)認定)政策的文件可以看出，國家認監(jiān)委(檢驗檢測機構(gòu)與檢測監(jiān)管部)這些年，順應國家“放管服”改革整體要求，從激發(fā)市場活力，構(gòu)建公平公正的檢驗檢測市場出發(fā)，打破過去的很多條條框框，大膽革新，在CMA申請對象問題上，可謂“放”字當頭，只要能清晰溯源法律責任主體，只要能力上沒有問題，不管它是不是分公司、是不是法人授權(quán)、是不是民辦非企業(yè)、是不是(同類產(chǎn)品生產(chǎn))企業(yè)投資開辦的檢測公司……一律放行，都可以申請CMA。這樣大力度的改革文件，一洗地方局過去在一些問題上的糾結(jié)、模糊(比如非法人/授權(quán)法人、比如民辦非企業(yè))認識，應該說政策已然大白于天下。問題是，地方同志并不能完全理解國家認監(jiān)委的大步改革，在一些受理對象問題上，依然存在不一致的想法和做法。他們的觀點和邏輯是：既然計量認證(資質(zhì)認定)脫胎于計量認證，或者說，計量認證(資質(zhì)認定)就是計量認證，那么，你再改革也總得不能太超出《計量法》《計量法實施細則》的圈去，根據(jù)《計量法》創(chuàng)立計量認證的初衷，是說，向社會出具公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)檢機構(gòu)必須要經(jīng)過計量認證，那么，這里有兩個關(guān)鍵詞：一個，什么叫“向社會出具公證數(shù)據(jù)”?一個什么叫“產(chǎn)品質(zhì)檢機構(gòu)”?從這兩個關(guān)鍵詞我們可以判斷出，當初之所以有這樣一個行政許可的誕生，蓋因要規(guī)范社會活動當中的產(chǎn)品質(zhì)檢機構(gòu)的報告(數(shù)據(jù))的合法合規(guī)，是針對具體從事產(chǎn)品質(zhì)量檢驗的第三方檢驗檢測機構(gòu)的，其實，具早起參與制度設(shè)計的計量部門老同志私下里說，其實就是原來的計量部門要管標準化部門依據(jù)《標準化法》設(shè)立的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)，就這么簡單。但后來，越搞越大，產(chǎn)品的定義也從《質(zhì)量法》里說的，“經(jīng)過加工用于銷售的產(chǎn)品”慢慢理解成國際標準化組織(ISO)的產(chǎn)品的定義：一切過程和活動的結(jié)果，都叫產(chǎn)品，有行的無形的，硬件軟件，過程和服務，都算。這就無邊無際了。所以，CMA的對象，從1985年做到1999年，15年全國才做了4000多家，可是，后來這二十年，每年新增CMA檢驗檢測機構(gòu)數(shù)量就幾何裂變級增長，2012年突破2萬家，2017年達3.6萬家。這樣一個數(shù)量增長的背后，是對CMA對象的無限制、無限放大的結(jié)果。

　　CMA對象問題的大突破、大放水，從利的角度可以贊揚它：適應改革需要，增加檢驗檢測服務市場供給、催進公平競爭、培育和壯大了檢驗檢測市場(從不到億發(fā)展到2500億)，便利了企業(yè)和消費者，符合國家“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的號召，提升了中國檢驗檢測界在世界舞臺的分量(全世界沒有哪個國家有中國這么龐大的檢驗機構(gòu)數(shù)量，大概全世界的檢驗檢測檢驗檢測機構(gòu)加起來也沒有中國一家多)。

　　那么，CMA對象無底線放大、任意擴展CMA的范圍，就不會有麻煩(不利)嗎?凡事都是有兩面性的，有利必有弊，筆者認為CMA無限放大的弊端主要有：市場無序擴張過于迅猛，低價競爭泛濫，蝴蝶效應下后續(xù)會對國民經(jīng)濟發(fā)展造成麻煩;主管機關(guān)(受理發(fā)證機關(guān))壓力山大;監(jiān)管難度加大，尤其是在“雙隨機一公開”政策下，容易造成監(jiān)管缺位，一些不良機構(gòu)大肆胡作非為而監(jiān)管不及時不到位;低價競爭，劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象有可能在檢驗檢測界上演;混亂的檢驗檢測市場競爭會降低中國在國際檢驗檢測市場形象。

　　在國家認監(jiān)委對檢驗檢測市場、對計量認證(資質(zhì)認定CMA)工作進行大膽改革創(chuàng)新的同時，國家認監(jiān)委也對強制性產(chǎn)品認證(CCC)進行了重大調(diào)整。2018年6月15日，國家市場監(jiān)管總局、國家認監(jiān)委聯(lián)合印發(fā)了《市場監(jiān)管總局、國家認監(jiān)委關(guān)于改革調(diào)整強制性產(chǎn)品認證目錄及實施方式的公告》(2018年11號)，引用企業(yè)自我聲明方式，明確音視頻設(shè)備、信息技術(shù)設(shè)備中的標稱額定電壓小于等于5VDC，標稱額定消耗功率小于15W(或15VA)，且無可充電電池的設(shè)備(Ⅲ類設(shè)備)，企業(yè)可適用自我聲明程序A，即自選檢驗檢測機構(gòu)型式試驗+自我聲明。 附件3《強制性產(chǎn)品認證自我聲明實施規(guī)則》中，就這種自我聲明模式企業(yè)可自選什么樣的檢驗檢測機構(gòu)在2.9條款中規(guī)定：自選檢驗檢測機構(gòu)可以是生產(chǎn)者、生產(chǎn)企業(yè)等自有檢驗檢測機構(gòu)，也可以是其他具備資質(zhì)的非強制性產(chǎn)品認證指定的第三方檢驗檢測機構(gòu)。這里面它有兩處政策突破：一是突破了CCC指定檢驗檢測機構(gòu)必須通過CMA的規(guī)定，一是突破了CCC指定檢驗檢測機構(gòu)之政策(可以是非指定檢驗檢測機構(gòu))。

　　鑒于以上種種現(xiàn)象分析，筆者建議：

　　一、完善法律法規(guī)。

　　《計量法》2015年新修訂保留了過去的說法，凡向社會出具公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)應當通過省級以上人民政府計量行政主管部門的計量認證。隨著市場的變化發(fā)展，尤其是新一輪的大幅度的政府機構(gòu)改革，質(zhì)檢總局和工商總局撤并成立市場監(jiān)管總局，《計量法》勢必面臨再次修改，在進一步修訂《計量法》時，相應條款最好能與時俱進，明確計量認證(資質(zhì)認定)(計量認證)的范圍(對象)。但問題是，將來再修訂《計量法》不是如何進一步明確計量認證的對象問題而是有關(guān)設(shè)立計量認證行政許可的表述能不能保住的問題，一旦有關(guān)表述在《計量法》中不再保留，那么，必須通過制定《檢驗檢測機構(gòu)管理條例》來確保這項工作的上位法不至于缺失。

　　二、加強檢驗檢測市場監(jiān)管。

　　新的市場監(jiān)管總局的成立，對于加強檢驗檢測市場監(jiān)管無異是重大利好，原來基層質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門監(jiān)管力量十分薄弱，基層執(zhí)法監(jiān)管隊伍建設(shè)與檢驗檢測市場的繁榮發(fā)展不成比例。原工商監(jiān)管隊伍相對力量充足，經(jīng)過一定的專業(yè)知識培訓，充實到檢驗檢測市場監(jiān)管中，對于規(guī)范我國檢驗檢測市場、促進檢驗檢測機構(gòu)公平競爭，會增添力量。在落實“雙隨機”監(jiān)管要求方面，也會彌補監(jiān)管人員(執(zhí)法隊伍、專家?guī)?的不足。

　　三、對CMA對象實行負面清單和目錄式管理。

　　國家認監(jiān)委(并入市場監(jiān)管總局后保留了機構(gòu)牌子)應當出臺政策，對CMA實施負面清單管理，即哪些領(lǐng)域從事檢驗檢測工作，必須取得CMA，哪些領(lǐng)域外資檢測機構(gòu)不得進入(如涉及國家安全、生物安全、食品安全和環(huán)境安全)。另外對CMA受理對象以及國家級和省級CMA受理對象實施目錄清單管理，以目錄清單方式明確哪些類別檢驗檢測機構(gòu)可以申請CMA，哪些級別(類別)的檢驗檢測機構(gòu)可以申請國家級CMA。

　　四、明確其他行業(yè)主管部門開展的市場準入(許可)涉及到檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)的必須明確取得CMA的要求。

　　類似強制性產(chǎn)品認證(CCC)、醫(yī)療器械檢測市場準入、農(nóng)產(chǎn)品檢驗市場準入、環(huán)境監(jiān)測市場準入、防雷避雷檢測市場準入……等相關(guān)行業(yè)的檢驗檢測市場準入，應當將CMA作為其必須的前置條件。相關(guān)政府部門出臺有關(guān)改革政策時，不能突破計量認證(資質(zhì)認定)(CMA)的底線。

　　(本文刊登在《中國檢驗檢測》2018年第5期)